Fernando Eguren*
En un informe reciente, la CEPAL proyecta que el crecimiento del PBI del Perú para este año 2020 será de menos 4%.[1] (16) Prácticamente todos los sectores económicos serán afectados, incluso, claro está, el agropecuario. Un reciente estudio del Instituto Apoyo concluye que el sector agropecuario peruano tendrá un importante decrecimiento durante lo que resta del año. En contraposición, el ministro de Agricultura afirma que habrá crecimiento positivo, sin explicar las bases de su optimismo. Cabe preguntar, entonces, cuál es el real diagnóstico que tiene el gobierno sobre las perspectivas de la producción agraria y si está en la capacidad de adoptar con celeridad y eficacia las medidas necesarias para afrontar lo que podría ser una grave crisis de producción. Tal crisis afectaría la seguridad alimentaria del país y la ya precaria situación de millones de pequeños agricultores. Cabe preguntar, también, cuáles son las responsabilidades de las grandes empresas agroexportadoras frente a este panorama preocupante.
El riesgo del hambre como resultado de la pandemia
Las proyecciones del PBI agropecuario son alarmantes. El mencionado estudio realizado por el Instituto Apoyo prevé menores cosechas y, puesto que el proceso de reactivación económica tardará, la campaña agrícola 2020-2021 será afectada negativamente. Bajo este escenario, Apoyo proyecta que el decrecimiento económico del valor bruto de la producción (VBP) de la actividad agropecuaria este año sería de -2,1%, correspondiendo a la actividad agrícola un decrecimiento de -2.3% y a la actividad pecuaria un decrecimiento de -1.9%[2].
Ahora bien, se entiende que ese -2.3% de la actividad agrícola involucra tanto a la agricultura para la exportación como para el mercado interno. Pero la información difundida en el estudio de Apoyo no diferencia entre ambas agriculturas. Si es que damos crédito a declaraciones recientes del ministro de Agricultura, quien afirma que las ventas de la agroexportación serán este año “similares a las que se registraron el año pasado” [3], es decir, que no será mayormente perjudicada por la pandemia, queda claro que sería la agricultura para el mercado interno(básicamente alimentos) la realmente afectada, y su decrecimiento estaría, por tanto, por debajo del -2.3%.
A contrapelo de estas proyecciones, el ministro de Agricultura sostiene que se estarían sentando “las bases para iniciar una buena campaña agrícola en agosto”, la cual “será programada y bien sostenida”, según afirma. Más aún, el ministro anticipa que el PBI agropecuario crecerá este año “a una tasa de expansión similar a la del ejercicio anterior”, es decir, 3.7%. Pero, no da ninguna información que sustente tales informaciones. Sabemos que los recursos públicos orientados a la producción agrícola suelen ser reducidos. En la actualidad, según un reciente comunicado de Conveagro, “no hay dinero para levantar las cosechas, seleccionar, envasar y despachar a mercados y ciudades” y los 600 millones de soles destinados al agro previsto por el DS N° 004-2020-MINAGRI, no son fondos de emergencia sino “fondos ordinarios conseguidos en las mesas técnicas después del paro nacional de mayo del 2019”.[4] Ya desde el 13 de abril, Conveagro viene solicitando al gobierno un Fondo de Salvataje y Reactivación de la Agricultura Familiar, por 5 mil millones de soles, para poder salvar la siguiente cosecha y alejar el riesgo de un déficit de producción de alimentos, lo cual sería un verdadero drama. Hasta el momento esta demanda no ha sido satisfecha.
“Pandemia mundial de alimentos”
Dado el carácter global de la pandemia, lo que está ocurriendo en el Perú también está sucediendo en gran parte del mundo. La situación de crisis alimentaria generada por la pandemia es muy grave. El director del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas, David Beasley, la ha calificado de una “pandemia mundial de alimentos”. Recientemente hizo un llamado urgente a los gobiernos del mundo en los siguientes términos: “Si no nos preparamos y actuamos ahora, para asegurar el acceso, evitar la escasez de fondos y las interrupciones en el comercio, podríamos enfrentar múltiples hambrunas de proporciones bíblicas en unos pocos meses.[5]
La pandemia ha llegado a América Latina en un momento en el que la economía de la región estaba perdiendo dinamismo desde hacía ya algunos años. Según la CEPAL, “el período 2014-2019 fue el de menor crecimiento [de la región] desde la década de 1950”. Esta entidad proyecta que la economía de América Latina y el Caribe sufrirá una contracción del 5,3% este año 2020, lo que generará casi 30 millones más de pobres.[6] Enfrentar el extraordinario desafío de la pandemia es ahora más difícil que si hubiese ocurrido durante los años de bonanza.
Es por ello que en un informe común de la FAO y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) difundido a fines de abril, “recomiendan a los países … que consideren declarar la alimentación y la agricultura como actividades esenciales o estratégicas, de interés público…”, pues la pandemia repercutirá en un incremento del hambre y la pobreza en la región latinoamericana.[7]
En este orden de cosas, la reducción de la pobreza y de la incidencia de la desnutrición en América Latina en los primeros lustros de este siglo, va apareciendo como un fenómeno excepcional y transitorio, resultado de una coyuntura inusualmente favorable de los mercados internacionales, más que una tendencia sustentada en un sólido fortalecimiento real, sostenido y diversificado de las economías nacionales. Es característica de casi todas las economías de la región su dependencia, desde la Colonia, de la exportación de materias primas. Esta caracterización ciertamente se aplica al Perú, cuya economía depende de los precios internacionales de esas mercancías. El economista Waldo Mendoza afirma, en una expresión que a primera vista parece una caricatura, que si al cobre le va bien, también al Perú le irá bien, y si al cobre le va mal, también al país le irá mal. [8] Pero es acertada en cuanto subraya el carácter esencialmente extractivista y, por tanto frágil y dependiente, de nuestra economía.
La ilusión del crecimiento
Ha bastado menos de dos meses de pandemia para que la ilusión que trató de ser vendida a la población peruana, de que el país no solo estaba creciendo, sino que se estaba desarrollando, haya quedado hecha añicos. Una parte importante de la llamada nueva clase media que habría surgido del “chorreo” y a la sombra de los buenos años de sobreganancias de la industria extractiva, de las corporaciones y de las entidades financieras, así como de la multiplicación de actividades informales de todo tipo, tanto legales como ilegales, tiene ahora que depender de los subsidios gubernamentales y del gasto de sus CTS y de sus propios ahorros depositados en las codiciosas AFP, comprometiendo la seguridad de su futuro. No era, pues, una clase media, consciente de su propia identidad, de sus intereses y de valores compartidos, es decir, una clase, sino un amplio sector de la población que temporalmente vio sus ingresos inflarse, incorporándose al mundo de los consumidores.[9] Así como se expandió en la década “dorada” de la expansión económica (después de todo, la exportación del oro contribuyó a ella), una buena parte ha comenzado a deslizarse hacia la pobreza.
La inseguridad alimentaria en el Perú
Es cierto que la tasa de desnutrición infantil –un indicador importante de la situación nutricional de un país- se redujo drásticamente en la década dorada. En las dos últimas décadas pasó del 33% al 12%, en promedio, siendo más alta en las zonas rurales. El Perú se adelantó a cumplir los compromisos de los Objetivos del Milenio establecido por las Naciones Unidas. La relativa abundancia de dinero permitió la ampliación de los programas sociales, quizá descuidando que parte de los importantes recursos distribuidos para atenuar la pobreza deberían ir más bien a estimular la capacidad productiva de la población “beneficiaria”. Pero también es cierto que, terminado el período de auge excepcional, la reducción de la desnutrición se estancó. No sólo en el Perú, sino en muchos países de la región. Más aún, cuando los ingresos bajan, baja también no solo la cantidad sino la calidad de los alimentos consumidos: la evolución de los precios de los alimentos sanos ha ido en aumento, alejándose de las posibilidades de acceso de las poblaciones pobres, mientras que aquellos densamente calóricos y pobres en micronutrientes han bajado.[10]
La dependencia alimentaria
La oferta interna de alimentos se completa con las importaciones. El Perú depende fuertemente del mercado internacional para algunos de ellos. En el año 2019 importamos productos agropecuarios por un valor CIF de 2300 millones de dólares, de los cuales fueron agrícolas 1900 millones y 438 millones de pecuarios. En volumen, los productos agrícolas alcanzaron 7 millones de toneladas.[11] El 85% de éstas correspondieron, ese año, a solo dos productos: el maíz amarillo duro y el trigo. Perú importa aproximadamente las tres cuartas partes del maíz amarillo duro requerido, sobre todo, por la industria avícola (cerca de 4 millones de toneladas). Esta dependencia de la importación masiva de maíz amarillo duro es riesgosa, pues la carne de pollo es la principal proveedora de proteínas animales de la población peruana[12]. Además, representa el 40% del valor total de importaciones agrícolas del año 2019. La dependencia del trigo importado es también un riesgo, pues constituye alrededor del 90% del trigo consumido en el país, y el 27% del valor total de importaciones agrícolas en ese mismo año. El pan y los fideos, que son producidos casi enteramente del trigo importado, tienen un muy destacado lugar en la canasta de consumo de alimentos de nuestra población, pero es dependiente de las vicisitudes del mercado internacional. Y hoy el mercado internacional es poco confiable. Aunque por el momento el mercado mundial de alimentos está bien abastecido, el Banco Mundial alerta que “las restricciones a las exportaciones podrían perjudicar la seguridad alimentaria de los países importadores”.[13] Diez y siete países han restringido ya las exportaciones de productos alimenticios.[14]
Vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria
Pero la tasa de desnutrición no cuenta la película completa. Es también importante conocer cuál es la vulnerabilidad de la población a la inseguridad alimentaria. Un estudio difundido el año 2015 por el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED), evalúa aquellas zonas donde a la población le resulta más difícil conseguir sus alimentos cuando ha sido afectada por algún fenómeno provocado por la naturaleza.[15] En ese momento nadie pensaba en la posibilidad de una pandemia como la actual, por lo que ella no está incluida entre los fenómenos naturales (como las inundaciones, sequías y terremotos), pero es de interés pues, como se puede leer en el informe, con este Mapa de vulnerabilidad “se aspira a mejorar las estrategias de intervención, a través de programas y proyectos que reduzcan la vulnerabilidad, y a la vez preparen a los ciudadanos para enfrentar las distintas contingencias que causan dichos fenómenos.” (P. 3) Desde el punto de vista metodológico, el informe calcula tres tipos de índices relacionados con la inseguridad alimentaria, la recurrencia de fenómenos de origen natural y la combinación de ambos. El estudio, que se hizo hasta el nivel de centros poblados, concluyó que 459 distritos del país (el 25 %) con una población total de 3.7 millones, fueron clasificados como de muy alta vulnerabilidad. Un número casi igual, 460 distritos, con 3.4 millones de personas, fueron categorizados con vulnerabilidad alta. Es decir, la mitad del total de distritos y más del 20% de la población tienen una alta o muy alta vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria.
Límites para el estímulo a la producción agropecuaria
Las carencias del sector agropecuario no pueden ser resueltas de un momento a otro. Los déficit de inversión pública en vialidad, telecomunicaciones, energía eléctrica, y de servicios de salud y educación, tanto en cobertura como en calidad, son el resultado de una histórica negligencia hacia los espacios rurales, particularmente en la sierra y la región amazónica. El acceso a financiamiento y a asistencia técnica para la producción es mínimo: el censo nacional agropecuario mostró que solo alrededor del 10% de las unidades agropecuarias acceden a crédito y a apoyo técnico. Y esos datos corresponden a uno de los años de la década dorada.
En la competencia por el acceso a recursos públicos, que se expresa en la estructura del presupuesto nacional, el sector agrario tiene escaso peso. La primera razón es que la clase política en general, y la fracción a la que toca gobernar, tradicionalmente ha marginado al sector agrario, salvo, antes de la reforma agraria de 1969-1975, a las grandes haciendas (algodoneras, azucareras y algunas ganaderas) y, actualmente, a las grandes agroexportadoras. La segunda razón es que la parte del sector agrario compuesto por la agricultura familiar, que son absoluta mayoría (el 97% de las unidades agropecuarias), tiene una débil representación gremial y no tiene representación política. Aun cuando aparentemente el gobierno cede a las presiones de los productores agrarios –como cuando se creó AgroBanco en diciembre del año 2001, después de una década de la liquidación del Banco Agrario por el gobierno de Alberto Fujimori–, termina sirviendo a la gran y mediana agricultura, sobre todo costeña, y sólo marginalmente a la agricultura familiar. A junio del 2018, el 54% de las colocaciones de Agrobanco se destinaron a grandes y medianas empresas, 27.8% a pequeñas empresas y el 18.3% a microempresas (la agricultura familiar). Además, el 40% de los créditos se destinaron ese año a solo dos cultivos, ambos de exportación: la uva (29.5%) y el café (11.4%).[16]
En los últimos años la agricultura familiar ha sido revalorada en el mundo por su importante papel en la erradicación del hambre y la pobreza, y en garantizar la seguridad alimentaria y nutricional; asimismo, por practicar una agricultura más sostenible y prestar una variedad de servicios ambientales. En muchos países, incluido el Perú, son responsables de alrededor de tres cuartas partes de los alimentos producidos. En virtud de todo ello, las Naciones Unidas declaró el 2014 como Año Internacional de la Agricultura Familiar.
En este contexto el Perú aprobó, al año siguiente, la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar 2015-2021 y poco después la Ley 30355 de Promoción y Desarrollo de la Agricultura Familiar. Finalmente, con el propósito de aplicar estas normas, se dio en el 2019 el Plan Nacional de Agricultura Familiar 2019-2021. Lo que parecía un cambio de rumbo de la política agraria peruana, esta vez en favor de la agricultura familiar, lamentablemente no trascendió el nivel declarativo, pues no se le asignaron recursos más allá de los que ya estaban presupuestados y diseminados en varios ministerios.
Nos preguntamos, entonces, cuál es la capacidad real que tiene el Estado y, en primer lugar, el ministerio de Agricultura, para enfrentar los riesgos de una amenaza de reducción de la producción alimentaria.
El papel de la agroindustria exportadora en el contexto de la pandemia
Aunque no se cumplan las optimistas previsiones del ministro de Agricultura, según el cual el valor de las exportaciones agrarias se mantendrían al nivel del año pasado, poca duda cabe que la agroindustria exportadora es la más preparada para resistir la crisis a la que estamos ingresando. Está rodeada de infraestructuras físicas de todo tipo –vial, telecomunicaciones, cercanía a puertos y aeropuertos, energía, almacenes, plantas de refrigeración y de procesamiento, canales y sistemas de riego-. Participa de redes institucionales favorables –relación privilegiada con el Estado, con el mundo financiero, con las cadenas de comercialización de insumos y de productos; dispone de recursos humanos altamente calificados. Dispone de importantes bienes de capital (sistemas informáticos, maquinaria, envasadoras-). Y, sobre todo, tiene tierras, mucha tierra, de buena calidad y con acceso permanente a agua, mucha agua.
El Estado ha invertido en los últimos 20 o 25 años más de 6000 millones de dólares de recursos públicos –del público contribuyente– en obras de irrigación que las han beneficiado preferentemente. Sin estos dineros públicos, las grandes empresas agroexportadoras no tendrían tanta tierra ni tanta agua. El Estado, además, las subsidia desde hace dos décadas, a través de varios canales, siendo la principal la exoneración del pago del 50% del impuesto a la renta, y también con un régimen laboral especial que reduce sus costos.[17] Puesto que los recursos públicos no son ilimitados, lo que el Estado invierte en esta agroindustria exportadora lo deja de invertir en la agricultura productora de alimentos para el país. Las corporaciones compiten con la agricultura familiar por los recursos públicos, y lo hacen con ventaja. Las exportaciones compiten, también con ventaja, con la producción para el mercado interno. No son dos agriculturas paralelas: están interconectadas, y la una está sobre la otra.
Ha llegado el momento en que el gobierno debe cambiar de prioridades e involucrar a las grandes empresas agroexportadoras en los esfuerzos por enfrentar el grave riesgo alimentario generado por la pandemia. Una forma de hacerlo es que esta ponga a disposición parte de sus tierras y derechos de agua a la producción de alimentos para el mercado interno.
El año 2012, en la costa, una cincuentena de grandes agronegocios de exportación, cada una con una extensión de más de 1000 hectáreas de tierras, con acceso a agua, poseían en conjunto más de un cuarto de millón de hectáreas de tierras de cultivo[18]. ¿Cuántas de esas hectáreas serían necesarias para reducir el riesgo de una crisis alimentaria? ¿El 19 %, unas 25 mil hectáreas? ¿El doble, 50 mil hectáreas? Es difícil de determinar, pues para hacerlo habría que tener la información más precisa y confiable, y la fuente más segura –o menos insegura- es la que genera el ministerio de Agricultura. El MINAGRI debería hacer prontamente los estudios técnicos necesarios no solo del área que sería requerida, sino de los cultivos más importantes para la canasta alimentaria, que puedan adecuarse a las condiciones de la costa. Según los cultivos seleccionados, es posible que se crearan más puestos de trabajo que los que son necesarios para los cultivos de exportación. No significaría una pérdida económica para las agroindustrias –acaso, sí, menores utilidades- pues los alimentos producidos serían vendidos a precios de mercado. El Estado podría establecer estímulos. Por ejemplo, las agroindustrias que voluntariamente acepten la iniciativa, continuarían beneficiándose del subsidio estatal a través del pago de la mitad del impuesto a la renta, mientras las que no se acojan voluntariamente, pagarían el 30%, como lo hacen todas las demás empresas del país.
¿Hay una base legal para que el Estado obligue a los agronegocios exportadores a comprometerse con la producción de alimentos para el país?
La propuesta que formulamos no solo tiene asidero económico y social. En efecto, la Constitución Política se inicia con un ineludible precepto: “la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad” (artículo 1). En concordancia, el Estado peruano ha suscrito tratados internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) que, tal como estableció el Tribunal Constitucional, hacen parte de nuestra legislación, pues los “tratados internacionales sobre derechos humanos no sólo conforman nuestro ordenamiento, sino que, además, ostentan rango constitucional”[19]. El PIDESC establece en su artículo 11 que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados”, al tiempo que insta a los Estados a tomar medidas para garantizar “el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre”. En esa misma línea, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, órgano de Naciones Unidas, interpretando el PIDESC señala que “los Estados tienen la obligación básica de adoptar las medidas necesarias para mitigar y aliviar el hambre tal como se dispone en el párrafo 2 del artículo 11, incluso en caso de desastre natural o de otra índole” (N.° 6) y va más allá pues incluso precisa que “Aunque solamente los Estados son Partes en el Pacto y son, por lo tanto, los responsables últimos del cumplimiento de éste, todos los miembros de la sociedad -los particulares, las familias, las comunidades locales, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de la sociedad civil y el sector empresarial privado- son responsables de la realización del derecho a una alimentación adecuada” (N.° 20).[20]
* Presidente del CEPES. Director de La Revista Agraria.
[1] CEPAL. Dimensionar los efectos del COVID-19 para pensar en la reactivación. Informe especial N° 2. 21 de abril de 2020. https://bit.ly/2SPJRQ1
[2] Cabe notar que las proyecciones de Apoyo fueron prácticamente oficializados al haber sido incorporadas en los Considerandos del Decreto de Urgencia 041-2020. No se entiende bien, por consiguiente, la opinión contrapuesta del ministro Montenegro.
[3] Entrevista al ministro Jorge Montenegro. Diario El Peruano, 21 de abril 2020. https://bit.ly/2VYue9J
[4] Conveagro. “Carta abierta al Presidente de la República”. 3 de mayo 2020.
[5] “Jefe del WFP, David Beasley, advierte sobre una pandemia de hambre en medio de la propagación de la COVID-19“. 21 de abril 2020. https://bit.ly/35to71C
[6] CEPAL. Dimensionar los efectos del COVID-19 para pensar en la reactivación. Informe especial N° 2. 21 de abril 2020. https://bit.ly/2SFhDr4
[7] FAO-CELAC. “Seguridad Alimentaria bajo la Pandemia de COVID-19”. https://bit.ly/3diK6eb
[8] Waldo Mendoza. “Entre la bendición del cobre y las vacilaciones, la gestión económica de Vizcarra.” Diario Gestión. 07 de junio 2018. https://bit.ly/3dzo07w
[9] Cuán ausente ha estado el mundo académico de todos estos cambios, y qué desprovista de espíritu crítico. En general ha sido funcional a la ilusión del desarrollo y adaptada a una aparente normalidad, que hoy comienza a ser cuestionada ampliamente por la ciudadanía.
[10] FAO (2019). Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe. https://bit.ly/2ze0Wfs. P. 65.
[11] Fuente: SUNAT
[12] El Perú es el principal consumidor de carne de pollo en América Latina (46.7 kg por persona al año). Industria Avícola. Vol. 66, N° 9, setiembre 2019. P. 4. https://bit.ly/2WzuPz3. Según algunas fuentes, el 54% de la dieta proteínica del peruano proviene del consumo de pollos y huevos. Genética Avícola. https://bit.ly/3diZjfi.
[13] Banco Mundial, “Conmoción como no se ha visto otra: la COVID-19 sacude los mercados de productos básicos”. 23 de abril 2020. https://bit.ly/35Lukpv
[14] CEPAL-FAO. Análisis y respuestas de América Latina y el Caribe ante los efectos del COVID-19 en los sistemas alimentarios. Boletín N° 3. 06 de mayo 2020. P.6.
[15] PMA-CENAPRED (2015). Mapa de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria ante la recurrencia de fenómenos de origen natural. https://bit.ly/3fqwIqh
[16] Agrobanco (junio 2018). Informe semestral. Apoyo&Asociados. https://bit.ly/2SHNNCb
[17] El inicio de este régimen privilegiado data del año 2000, con la ley 27360, llamada Ley Chlimper, último ministro de Agricultura del gobierno de Alberto Fujimori. Originalmente prevista para que rija durante diez años, el plazo de su vigencia se ha ido extendiendo hasta el año 2031.
[18] Esta información podría ser considerada oficial, pues fue dada por el director de Estadísticas del MINAGRI de ese momento, Hugo Fano, en un foro realizado en el Congreso de la República el año 2012. Una actualización de esta información mostraría ciertamente un grado aún mayor de concentración de la propiedad de la tierra es la región costeña, pues debe considerarse la adquisición de 38 mil hectáreas de nuevas tierras de la irrigación Olmos por un reducido número de inversionistas.
[19] Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 0025-2005-PI/TC, fundamento 33. En otro expediente el Tribunal señaló “La dignidad de la persona trae así consigo la proyección universal, frente a todo tipo de destinatario, de los derechos fundamentales, de modo que no hay ámbito social que se exima de su efecto normativo y regulador, pues de haber alguno, por excepcional que fuese, significaría negar el valor normativo del mismo principio de dignidad” (sentencia del EXP 06730-2006-PA, fundamento 9).
[20] Agradezco a Laureano del Castillo las precisiones legales.