Laureano del Castillo*
Un bono rural que no termina de entregarse, la negativa de establecer el Fondo de Salvataje y Reactivación de la Agricultura propuesto por las organizaciones agrarias en abril y las dificultades para financiar la campaña agrícola por iniciarse pronto proyectan el riesgo de escasez de alimentos en nuestras ciudades. El gobierno anuncia ahora que prepara un plan Reactiva Perú Agrícola, pero este no llegará a la gran mayoría de agricultores familiares, pues contempla facilidades para las empresas, no para los agricultores y campesinos. El mundo tal como lo conocíamos va a cambiar, por lo que debemos entender que, entre otras cosas, la nueva normalidad exigirá prestar mayor atención a la salud y al abastecimiento de alimentos para la población, obligando a revisar la prioridad que se ha venido dando a las empresas exportadoras y la falta de apoyo a la agricultura familiar, que abastece al país de la mayor parte de los alimentos.
¿El sacrosanto derecho de propiedad?
Una de las instituciones más arraigadas en la cultura occidental es la propiedad. Pero es importante reconocer que este derecho no siempre tuvo las mismas características. Un conocido jurista lo expresaba así: “la propiedad no es un concepto universal que sobrepasa la historia sino un concepto histórico: la propiedad es lo que los hombres quieren que sea; y los hombres quieren cosas distintas según los tiempos. En esta forma, la propiedad resulta una noción que recubre realidades muy diferentes”[1]. En efecto, el derecho de propiedad ha sufrido grandes modificaciones a lo largo de la historia, pues no ha sido tratada igual en el imperio romano[2], en la Europa medieval, en los albores de nuestra república y menos en el Perú de inicios de este siglo.
Los juristas afirman que uno de los atributos del derecho de propiedad es el de ser absoluto, pero en el sentido que solo la propiedad brinda a su titular las facultades de usar, disfrutar, disponer y reivindicar su derecho, facultades que, por ejemplo, no tienen los poseedores ni los simples usuarios. Pero algunos entienden que por ser absoluta, la propiedad es intocable, lo cual es un error, pues se está entendiendo en sentido coloquial una afirmación jurídica.
Se afirma que la actual configuración del derecho de propiedad deriva del Código Civil francés, de fuerte influencia liberal. Pero si revisamos el artículo 544 de ese cuerpo legal veremos que “la propiedad es el derecho de gozar y disponer de las cosas de la manera más absoluta, con tal de que no se haga de ellas un uso prohibido por las leyes y los reglamentos”. Pese a su carácter liberal, sin embargo, el texto reconoce el límite o más bien los límites, que imponen las leyes a la propiedad.
Como reacción a los excesos de la noción individualista del Code Napoleon surgió a inicios del siglo pasado la noción de la función social de la propiedad. El francés Leon Duguit, uno de sus impulsores, entendía por tal que el titular de este derecho tiene facultades pero también obligaciones. De esta forma, sin desconocer sus derechos, se toma en cuenta que el propietario tiene responsabilidades frente a la sociedad. La noción fue recogida en otros países y en Latinoamérica, siendo clarísima su recepción en la Constitución alemana de Weimar, aprobada en 1919, de corte liberal e iniciadora del constitucionalismo social. El artículo 153 de la Constitución de Weimar afirmaba: “La propiedad obliga. Su utilización debe servir al bien de la comunidad”.
Aunque en nuestras constituciones no se incluyó el concepto de la función social de la propiedad, la Carta de 1979 afirmaba que “la propiedad obliga a usar los bienes en armonía con el interés social” (artículo 124).
La propiedad en los tiempos recientes
La Constitución de 1993, tratando de reafirmar los principios liberales, tuvo que reconocer en su artículo 70 los límites que la sociedad, a través de la ley, impone al derecho de propiedad: “El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley”. La misma Constitución autoriza a poner límites y fijar la extensión de la tierra (artículo 88).
Así, la noción de propiedad en nuestro ordenamiento jurídico dista mucho de ser absoluta, pues debe ejercerse dentro de los límites de la ley. Para poner un ejemplo, ningún propietario puede instalar un laboratorio para hacer pruebas del COVID-19 en un edificio de viviendas. Las normas de sanidad y salud pública se lo impedirán.
En las últimas décadas diversos factores han influido en el reconocimiento de mayores limitaciones al derecho de propiedad e incluso a las empresas (la llamada responsabilidad social empresarial[3]). De este modo, los ordenamientos de diversos países no solo reconocen el principio de la función social de la propiedad sino que incluso han incluido en ella la función ecológica. Es el caso de la Constitución de Colombia, que afirma en su artículo 58: “La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica”.
Refiriéndonos más precisamente a la tierra, en tanto es un recurso natural resulta entendible que, en estos tiempos en que la conciencia ambiental se ha desarrollado en forma vigorosa, se exija el cuidado de la naturaleza. De allí, por ejemplo, que se exija que el propietario de tierras agrícolas en la que existan bosques gestione el cambio de uso de la tierra y que además deba mantener un mínimo del 30% de la masa boscosa existente[4], y a que los predios agrícolas deban respetar las fajas marginales[5].
Adicionalmente, en los últimos años, particularmente durante el gobierno de Ollanta Humala, se emitieron una serie de normas que recortaban el derecho de propiedad de particulares y de las comunidades nativas para favorecer la instalación de proyectos de inversión, invocando de forma general el interés público, pasando por alto consideraciones establecidas por el Tribunal Constitucional. En efecto, dicho Tribunal había establecido en una jurisprudencia que “el interés público, como concepto indeterminado, se construye sobre la base de la motivación de las decisiones”, requisito que excluye así toda posibilidad de arbitrariedad[6]. Ese requisito no parece, sin embargo, seguir el Decreto Legislativo 1500, ya en tiempos de pandemia, para promover proyectos de inversión priorizados.
Propiedad, empresa y agricultura en tiempos de pandemia
Al rápido recuento anterior queremos sumar algunas ideas contenidas en una sentencia del Tribunal Constitucional que resultan aplicables a la idea de adecuar nuestro accionar a los difíciles tiempos que vive nuestro país y el mundo.
Así, en el Expediente Nº 0008-2003-AI/TC[7] se puede leer que “la propiedad privada no sólo debe ser inviolable, sino que debe ejercerse en armonía con el bien común, y dentro de los límites de la ley” (fundamento 12). En la misma sentencia se agrega que “la referencia al bien común establecida en el artículo 70° de la Constitución, es la que permite reconocer la función social que el orden reserva a la propiedad” y líneas más abajo se señala “Así, en la propiedad no sólo reside un derecho, sino también un deber: la obligación de explotar el bien conforme a la naturaleza que le es intrínseca, pues sólo de esa manera estará garantizado el bien común” (fundamento 26).
Más aún, analizando los derechos de libre iniciativa privada, la libre competencia y otras libertades patrimoniales consagradas en la Constitución, la referida sentencia del Tribunal Constitucional afirma que “El ejercicio de toda actividad económica puede limitarse” (fundamento 33).
Cabe preguntarse si la emergencia que se vive en el país puede tener algún efecto sobre el ejercicio del derecho de propiedad y sobre otros derechos. Parte de la respuesta puede encontrarse en la Ley de Movilización Nacional, Nº 28101, aprobada en octubre de 2003. El objeto de dicha ley es “precisar los derechos, deberes del Estado, de las personas naturales y jurídicas frente a situaciones de emergencia ocasionadas por conflictos o desastres que requiere de su participación así como de la utilización de los recursos, bienes y servicios disponibles”.
En el artículo 31 de la citada ley se puede leer que el Poder Ejecutivo “podrá reorientar la producción, modificando o creando las líneas necesarias para asegurar los requerimientos generados por la situación de emergencia, a partir de la ejecución de la movilización”[8].
Como decíamos al inicio de este documento, si se mantiene la falta de apoyo a los agricultores familiares, que constituyen el 98% de los productores agrarios, se puede producir un severo desabastecimiento de alimentos. Por ello, abundando en las ideas propuestas por Fernando Eguren en un reciente artículo[9], resulta necesario que las empresas agroexportadoras, que gozan de agua y tierras en cantidad y calidad suficiente, dediquen un porcentaje de esas tierras a la producción de alimentos de pan llevar. Para ello bastaría aplicar la función social de la propiedad y el reconocimiento de que las actividades económicas deben atender al interés público. Si ello no fuera suficiente se podría invocar la Ley de Movilización Nacional para aplicar limitaciones de ese tipo a las empresas agroexportadoras.
Adicionalmente debe considerarse que si dichas empresas venden los alimentos producidos en el país a los precios del mercado no tendrán pérdidas económicas, más aún si la demanda de sus productos de exportación se ha reducido también por la pandemia. Por el contrario, ellas estarán ganando en imagen y aportando a una población que ha visto cómo el Estado, desde 1996, subsidia sus actividades con fuertes sumas y otras ventajas que se mantendrán hasta 2031[10] que bien hubieran permitido mejorar las condiciones de vida y de producción de los agricultores y las agricultoras familiares.
* Director ejecutivo del CEPES.
[1] Fernando de Trazegnies. “La transformación del derecho de propiedad”, en Derecho, Nº 33, Lima, Facultad de Derecho, PUC 1978, pág. 77.
[2] Una autora precisa “Para el Derecho romano la propiedad civil implica un poder pleno sobre la cosa, lo que no quiere decir que fuera un poder ilimitado. Por el contrario, vino restringido por el Derecho público, en interés de la comunidad, y por el Derecho privado, en beneficio de los propietarios de los fundos vecinos”. María del Pilar Pérez, “La función social de la propiedad privada. Su protección jurídica”, en la Revista Jurídica de la Universidad Autónoma de Madrid, Nº 30, 2014-II, Madrid, p. 20. Puede verse en: https://bit.ly/3cimVQ9
[3] También llamada responsabilidad social corporativa, se entiende como la responsabilidad que tienen las empresas con la sociedad en la que se desenvuelven, lo que incluye el cuidado del ambiente.
[4] Artículo 39 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Nº 29763.
[5] Artículos 6 y 7 de la Ley de Recursos Hídricos, Nº 29338.
[6] Expediente Nº 090-2004-AA/TC. Véase en particular los fundamentos 11, 12 y 35. Puede verse en: https://bit.ly/2Y9Y24h
[7] Puede verse en: https://bit.ly/2BnAlhc
[8] En el segundo párrafo de la Ley 28101 se dispone que “Según la naturaleza y necesidades de la movilización, mediante dispositivo legal, se podrá restringir y prohibir la adquisición, posesión, comercialización, distribución y transferencia de bienes y servicios”.
[9] “Seguridad alimentaria, pandemia y agroindustria exportadora”. Puede verse en https://bit.ly/2XIAC6X
[10] Por Decreto de Urgencia Nº 043-2019 de diciembre de 2019 se ha prorrogado esos beneficios hasta el 31 de diciembre de 2031.