Por Fernando Eguren*
Las notas que vienen a continuación muestran, y comentan, los aspectos centrales de las propuestas en materia agraria y alimentaria de Perú Libre y de Fuerza Popular, no sin antes precisar la opción política general que los enmarca.
Perú Libre
El eje central del Ideario y Programa de Perú Libre (PL) es la conversión del Perú en un país socialista, en la vertiente del llamado socialismo del siglo XXI, impulsada por el fallecido presidente Chávez y seguida, en versiones más moderadas, por Rafael Correa en Ecuador y Evo Morales en Bolivia. No es este el lugar de emitir un juicio sobre esas experiencias, pero ayuda a establecer una diferencia con otras propuestas también autodefinidas como socialistas, como la de Juntos por el Perú (JP), pero mucho más dispuestas a promover los cambios que estima necesarios respetando las reglas de juego democrático. Aunque planteaba la necesidad de un cambio de la Constitución, JP se comprometía a hacerlo siguiendo los cauces institucionales y procedimientos establecidos por la propia Constitución y las leyes vigentes. No encontramos este talante en el ideario de Perú Libre.
El marco general de la política agraria y alimentaria
El capítulo VII de su Ideario se titula “Política Agraria como Seguridad Nacional”. El Plan se sitúa en un contexto en donde la guerra es una posibilidad, como puede leerse a continuación: “Si el Estado no decide a dar (sic) apoyo a la agricultura como elemento vital de supervivencia en tiempos de paz y de guerra, no tendrá la seguridad alimentaria para su pueblo citadino o rural” (p. 31).
¿Guerra por qué y contra quién? Más adelante se aclara: PL anticipa que las grandes potencias asediarán al Perú socialista. Leemos: “Es importante crear el marco político, jurídico, científico, económico, militar y social, respecto de la seguridad alimentaria, puesto que los Estados socialistas son víctimas frecuentes del cerco económico alimentario por las grandes potencias…” (p. 31). El concepto se repite al fundamentarse la necesidad de incentivar la ganadería. Leemos: “Debemos promover como Estado su preservación y mejoramiento, puesto que, frente a cualquier amenaza de bloqueo alimenticio, es el ganado mayor que garantiza la alimentación” (pp. 32-33).
Incentivos a la agricultura
Las propuestas destinadas a apoyar el agro son imprecisas y generales. Pueden ser consideradas como postulados orientadores, pero de ninguna manera como un plan de gobierno.
Algunos son acertados. Así, propone que las asignaciones presupuestales al sector agrario sean más equilibradas, pues están sesgadas en favor de la costa. Esto es cierto, y hay que cambiarlo. Pero no hay una propuesta de magnitudes o cambios en el porcentaje del sector en relación con el presupuesto total, ni en qué utilizar el presupuesto incrementado.
Con referencia a la tecnología, propone una modernización tecnológica basada en convenios con empresas nacionales y extranjeras (¿incluyendo aquellas de las grandes potencias?), “para ahorrar esfuerzos y horas hombre en el campo”. Sabemos que en la economía peruana la actividad agropecuaria es la que más empleo genera. Resulta contradictorio que la propuesta de innovación tecnológica de PL tenga como objetivo la reducción del empleo agrícola lo cual, si ocurriese, fomentaría la migración a las ciudades y el incremento de la pobreza urbana.
Con relación al empleo agrícola, es de extrañar que no haya referencia alguna a las condiciones laborales de los asalariados (aproximadamente un millón en el país), a pesar de las masivas protestas contra el maltrato laboral ocurridas en los meses finales del 2020.
Respecto de la agroexportación, se afirma que no hay que descuidarla, pero que primero debe garantizarse la producción para el mercado interno. Esta afirmación también es correcta. Pero en la actualidad no puede aseverarse –como lo hace PL– que la “triste situación nutricional” se debe a la escasez de producción de alimentos para el mercado interno. La situación nutricional se debe a otros factores, siendo el principal la pobreza de las familias, que no pueden acceder a los alimentos nutritivos necesarios. Y en buena medida la pobreza se debe a la falta de empleo y a empleos mal remunerados. Pero las propuestas de Perú Libre para elevar los ingresos no son claras.
Un vacío importante en el Ideario y Programa de PL en materia alimentaria es la ausencia de toda referencia a la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2015 – 2021. Precisamente la vigencia de la ENSAN vence este año, y los partidos que pretenden gobernarnos no solo deberían estar enterados de su existencia, sino que deberían haber aprovechado la competencia electoral para exponer las ideas centrales de la nueva estrategia que orientará la política alimentaria a lo largo de esta década.
También es un vacío la ausencia de propuestas concretas relativas a la mujer rural, al reconocimiento de su papel en la actividad agropecuaria y en la seguridad alimentaria. Las generalidades contenidas en la sección sobre la Mujer Socialista son insuficientes.
Agua, riego y ampliación de la frontera agrícola
PL propone la ampliación de la frontera agrícola irrigando las tierras eriazas del Estado, a través de canales, represas y trasvases de los ríos. Estas tierras se encuentran en la costa; son aquellas con aptitud agraria que no se explotan por falta o exceso de agua. Su explotación requeriría de grandes inversiones en irrigaciones, lo que el Estado ha venido haciendo en el pasado. Sin embargo, al mismo tiempo PL propone que las inversiones no deben seguir favoreciendo a esta región, en desmedro de la sierra y selva. Este es un punto que merece ser aclarado.Pero no son los únicos problemas. En el Perú hay una continua pérdida de suelos en las tres regiones. Datos del siglo pasado, que no han sido actualizados, mostraban que más de 8 millones de hectáreas estaban severamente erosionadas, sobre todo en la sierra; que más de 300 mil hectáreas de suelos en la costa estaban salinizadas; que más de 34 millones de hectáreas están en proceso de desertificación, particularmente en la selva.[1] En lugar de realizar inversiones para ampliar la frontera agrícola debería invertirse en impedir y, en la medida de lo posible, recuperar los suelos que se están perdiendo.
Propiedad de la tierra
PL considera necesario titular tierras para evitar su apropiación por traficantes y por proyectos inmobiliarios privados. Esta consideración se aplica a las áreas periurbanas de comunidades o pequeños agricultores que, efectivamente, viven una situación de inseguridad. Pero no hay una propuesta para culminar con la titulación de las tierras de comunidades campesinas y nativas, lo cual es un vacío importante en su programa agrario.
La otra referencia a comunidades en torno a la propiedad de la tierra es la propuesta de que la Constitución reconozca los derechos de soberanía de las comunidades campesinas y nativas sobre el suelo y subsuelo (en donde yacen los minerales e hidrocarburos) (p. 63).[1] La aplicación de esta propuesta requeriría un cambio constitucional, pues la Constitución actual establece que los recursos naturales renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación, y que el Estado es soberano en su aprovechamiento (art. 66).
Quizá la propuesta más controversial de PL en materia de propiedad de la tierra es la “recuperación” de tierras agrícolas de proyectos de irrigación en la costa. El argumento esgrimido por el Plan es que, en algunos de estos proyectos, las tierras fueron confiscadas al pueblo para ser concesionadas al capital extranjero y nacional (p. 32). Aunque no queda del todo explícito, la propuesta se orientaría a que estas tierras sean recuperadas, probablemente por alguna forma de expropiación, y devueltas a quienes fueron confiscados.
Sobre organizaciones de la sociedad civil y el agro
Desde hace décadas, organizaciones civiles sin fines de lucro, también conocidas como organizaciones no gubernamentales (ONG), han venido trabajando en estrecha relación con organizaciones campesinas y nativas, a lo largo y ancho del país, en el afán de contribuir a la mejora de sus condiciones productivas, ambientales, económicas, sociales e institucionales, desde una perspectiva intercultural, de género y de sostenibilidad ambiental. Son múltiples los ejemplos de impactos positivos de esta relación colaborativa. Estas organizaciones también han desplegado decididos esfuerzos para que los derechos de campesinos, indígenas, comunidades y, en general, de los pequeños agricultores, sean respetados y ampliados. Con ello han contribuido a la consolidación de la democracia en los espacios rurales y, en general, en el país.
No obstante, los planteamientos de Perú Libre respecto de las ONG son inexactas, desinformadas y prejuiciosas. Afirma “que se encuentran financiadas por EEUU y tienen la misión de controlar los sectores sociales con repercusión política, por ejemplo, aquellos que se ocupan de discapacitados, clubes de vaso de leche, derechos humanos, LGTBI, feministas, indigenistas, libertad de prensa, ecologistas, círculo de intelectuales, etc.”. Afirma que son “partidos políticos fracasados en las urnas para ser oposición a los gobiernos” y las hace cómplices de la contribución de los países del Primer Mundo al calentamiento global (p. 71).
Lamentablemente, algunos gobiernos de izquierda de países de la región, con rasgos autoritarios, han tenido expresiones similares sobre las ONG. Lo hacen básicamente por tres razones: porque consideran que son competencia política, porque no soportan las críticas a sus comportamientos autoritarios y porque no aceptan que violan sus promesas ambientales. En esas críticas, PL coincide con las acusaciones que la derecha autoritaria suele hacer a las ONG.
Fuerza Popular[4]
El contraste más notorio entre la propuesta de Perú Libre y de Fuerza Popular es la función que le dan al Estado y al sector privado. Este contraste es formulado desde el inicio por el Plan de Gobierno de FP, que divide las opciones de política económica en dos: la intervencionista, que se habría iniciado con el gobierno militar de Velasco: estatista, empobrecedora y mercantilista, y la economía social de mercado, consagrada en la Constitución de 1993, durante el gobierno de Alberto Fujimori, que habría traído prosperidad, en la que el soberano es el consumidor, no el Estado.
Obviamente, opta por la segunda. Sin embargo, entra rápidamente en contradicción al reconocer que los gobiernos posteriores al de Fujimori ahondaron la desigualdad … precisamente porque el Estado no intervino.
El marco general de la política agraria y alimentaria
En su diagnóstico, el núcleo del problema agrario es su baja productividad, lo que explicaría la pobreza rural generalizada. Su preocupación es el desempeño económico del sector, y en ese sentido van sus propuestas. Pero la agricultura familiar, que es responsable de las tres cuartas partes de la producción de alimentos frescos, no es mencionada en todo el documento. También llama la atención la total ausencia de referencias a la agroindustria exportadora, que durante las últimas tres décadas ha sido el subsector más dinámico de la agricultura del país, gracias al apoyo estatal. La propuesta adolece, así, de la falta de referencia a quiénes son los actores del crecimiento agrario prometido que se beneficiarían de los ofrecimientos de apoyo.
FP no vincula el apoyo a la agricultura como una de las respuestas a las necesidades de alimentación de la población. A pesar de su importancia, la cuestión alimentaria es un acápite menor del octavo eje —de los once en que el Plan está organizado— destinado a la lucha contra la pobreza y los programas sociales. No menciona la existencia de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria, cuando es precisamente este año que hay renovarla para los próximos años.
La cuestión alimentaria es un problema muy complejo. Recordemos que la definición de seguridad alimentaria, tal y cual fue adoptada en 1996 por los países miembros de la FAO, incluye cuatro componentes: abastecimiento (que haya alimentos para toda la población), acceso (que toda la población pueda acceder a ellos), uso (que los alimentos deben ser innocuos y nutritivos) y estabilidad (que lo anterior sea permanente a lo largo del tiempo).[1] Luego se agregaría un quinto componente, la institucionalidad, que comprende las normas y organismos que hacen posible la vigencia de los cuatro componentes mencionados.
Esta forma más integral de concebir la cuestión alimentaria no es tomada en cuenta por ninguno de los dos partidos, FP y PL.
Como respuesta a la crisis actual, FP propone medidas que ya están en curso: el programa del Vaso de Leche, el apoyo a los comedores populares y las ollas comunes zonales. Más allá de la crisis actual, el tema alimentario es circunscrito a la desnutrición y la anemia infantil. Para superarlo propone como solución, “intervenciones sociales focalizadas”, continuar con el Programa Qali Warma y promover el consumo de anchoveta. Al igual que PL, FP ignora la existencia de ese otro gran flagelo, el sobrepeso y la obesidad, que son resultado de la malnutrición.
Incentivos a la agricultura
La baja productividad de la actividad agropecuaria y forestal son, para FP, el problema central del sector. Para contrarrestarla, propone una batería de medidas que incluye: incrementar los fondos para la cosecha de agua en la sierra; aumentar el financiamiento; incentivar la innovación y la investigación agropecuaria; electrificar las explotaciones; reforestar las zonas eriazas marginales con especies nativas; reglamentar los aranceles anti-dumping; promover mecanismos asociativos entre los productores agrarios.
Asimismo, plantea que los pequeños agricultores deben tener un rol fundamental en las exportaciones agrícolas, aprovechando la diversidad, para lo cual fortalecería la dotación de las herramientas necesarias. (P. 17) Sin embargo, no se precisa cuáles serían estas herramientas. Tampoco se precisa la modalidad: si promover la agricultura de contrato, que convierte a los pequeños agricultores en proveedores de una empresa agroexportadora, la que termina siendo la principal beneficiada, o si promover la asociación de pequeños agricultores entre sí para que sean ellos quienes exporten y retengan así una mayor parte de las ganancias, como lo hacen varias cooperativas cafetaleras.
Aun cuando en el Plan de FP se menciona que se atenderán los derechos de las mujeres, no hay referencia alguna a la mujer rural, su rol estratégico en la producción de alimentos y, a pesar de ello, su situación de desventaja en lo que atañe al acceso a la tierra y otros recursos necesarios para la producción.
Agua, riego y ampliación de la frontera agrícola
Hemos mencionado ya que la amplitud del deterioro de los suelos en el país es dramática, que no cesa de aumentar y que los gobiernos no han implementados medidas orientadas a detenerlo y a recuperar los suelos que sean recuperables. En este sentido, la propuesta de FP de “promover y evaluar de manera constante el uso eficiente, la preservación y conservación del suelo, subsuelo, agua y aire, buscando evitar las externalidades ambientales negativas” (p. 21) es positiva. Corregiría la equivocada decisión tomada en 1992 por el gobierno de Alberto Fujimori, de liquidación de la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONERN) que, precisamente, hacía un seguimiento de la situación del suelo y del agua en el país.
«Es preocupante que las comunidades campesinas y nativas, en tanto instituciones no solo sociales y culturales sino también económicas, cuyos derechos de propiedad sobre los recursos naturales están sujetos a diferentes tipos de amenazas, son absolutamente invisibles para ambos partidos»
Propiedad de la tierra
Consecuente con su perspectiva privatista, FP propone simplificar los procedimientos administrativos para autorizar el uso de suelos, agua y terrenos superficiales de propiedad del Estado (p. 15). Si bien es cierto que los procesos administrativos deben ser ágiles y eficaces, también es cierto que la experiencia nos demuestra que con este argumento se facilita el acceso de los recursos naturales a corporaciones y grupos de interés económicos, y se margina a pequeños empresarios, comunidades campesinas y nativas. La concentración de la propiedad de tierras agrícolas en las grandes obras de irrigación, iniciadas en el gobierno de Alberto Fujimori, beneficiaron a un reducido número de empresas gracias a normas ad hoc excluyentes.
Por otro lado, FP plantea la revisión y actualización de los títulos y posesiones de tierras eriazas para evitar el tráfico de tierras, que se ha convertido en el Perú en un problema endémico.
Es preocupante que las comunidades campesinas y nativas, en tanto instituciones no solo sociales y culturales sino también económicas, cuyos derechos de propiedad sobre los recursos naturales están sujetos a diferentes tipos de amenazas, son absolutamente invisibles para ambos partidos, FP y PL. Esta ausencia es tanto más grave cuanto que en varias regiones son las instituciones campesinas más importantes y albergan millones de personas. Según la información consolidada del Sistema de Información sobre Comunidades Campesinas del Perú (SICCAM), en el Perú hay 7 282 comunidades campesinas distribuidas en las tres regiones, que en su conjunto cubren el 26,5% del territorio nacional.
Comentario final
Quedan pocos días para la realización de la segunda vuelta -6 de junio- cuyo ganador o ganadora dirigirá el país por un quinquenio. Difícilmente podríamos imaginar el comienzo de un nuevo gobierno en una situación más complicada. La gravedad de la crisis de la salud pública, de la económica y el desempleo masivo, han puesto en evidencia la persistencia de inmensas brechas y desigualdades de toda índole en el seno de nuestra sociedad. Enfrentar los inmensos desafíos que la realidad nos impone requeriría la creación de espacios consensuados entre los diferentes intereses que compiten por recursos y por poder. Lamentablemente, no solo estamos distantes de tales consensos, sino somos testigos de una polarización que ha culminado en la confrontación electoral final de dos partidos que, desde la izquierda y la derecha, se distinguen por sus rasgos autoritarios.
Más allá de los aciertos y los desaciertos, los planteamientos para enfrentar los problemas del sector agrario y de la alimentación que hemos examinados van a ser afectados, ciertamente, por esta polarización. Corresponde a la sociedad civil, ella misma heterogénea y compleja, cumplir un papel en presionar para que las tendencias polarizantes sean mitigadas y dejen el espacio para enfrentar las crisis dentro de los marcos de la democracia.
* Presidente del CEPES y director de La Revista Agraria
[1] Puede accederse a la Constitución boliviana, del año 2009, en https://cutt.ly/Ebp5qr6, y a la ecuatoriana, del 2008, en https://cutt.ly/Fbp7NB9.
[2] INEI. Perú. Anuario de estadísticas ambientales 2019. Pág. 116
[3] Propuesta similar fue planteada por el Partido Popular Cristiano. Ver fundamentación en https://cutt.ly/1bjGool.
[4] Partes de esta sección se basan en mi artículo Propuestas de los Planes de Gobierno sobre la cuestión alimentaria y nutricional, fechado el 28 de marzo de 2021.
[5] FAO (2011). Una introducción a los conceptos básicos de la seguridad alimentaria.