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Cabecera de cuenca, un concepto aún por definir

Por Pedro Tipula Tipula, investigador del Instituto del Bien Común (IBC). Coordinador del proyecto de Sistema de Información Sobre Comunidades Campesinas del Perú (SICCAM).

El pasado 20 de septiembre el presidente Castillo invitaba, en Washington, a invertir “sin miedo” en el país. Pero pocas semanas después las acciones de la presidenta del Consejo de Ministros, Mirtha Vásquez, contradecían frontalmente el mensaje del Presidente y su intención de ganar la confianza de los inversionistas extranjeros. Al disponer el cierre de cuatro concesiones mineras, aduciendo razones ambientales, Vásquez no sólo ahondó la zozobra que se vivía por las amenazas de vacancia presidencial, sino que generó una fuerte reacción de rotundo rechazo del sector empresarial ante lo que consideran una medida arbitraria.  

La señora Vásquez, junto a autoridades y dirigentes de las provincias de Lucanas, Parinacochas y Páucar del Sara Sara, señaló que el objetivo de estas medidas es proteger a las cabeceras de cuenca de la contaminación. Con ese anuncio se colocaba nuevamente sobre la mesa el tema de la “intangibilidad de las cabeceras de cuenca”. Es preciso tomar en cuenta que este es un tema crucial, ya que con la intangibilidad de estas zonas se afectaría cerca del 80% de las actividades mineras que se desarrollan sobre “las llamadas cabeceras de cuenca”[1], además de las actividades de campesinos y comunidades.

Si bien se ha avanzado en discutir y desarrollar conocimientos, desde diversas miradas, con relación a cuencas y sobre todo a las “cabeceras de cuenca” a fin de lograr su protección, es necesario mencionar que se ha avanzado poco para definir con claridad este concepto. El Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri), dentro de sus competencias de gestionar los recursos hídricos, ha emitido algunas normas, buscando responder a ciertos vacíos legales aunque una parte de ellas es animada por criterios mayormente técnicos.

El término de cabeceras de cuenca aparece de manera oficial en 2009, con la Ley de Recursos Hídricos (29338), donde “El Estado reconoce como zonas ambientalmente vulnerables las cabeceras de cuenca donde se originan las aguas. La Autoridad Nacional, con opinión del Ministerio del Ambiente, puede declarar zonas intangibles en las que no se otorga ningún derecho para uso, disposición o vertimiento de agua” (artículo 75). Según demuestra la evidencia, la aprobación de esta norma no ha sido acompañada por medidas de protección de estos espacios geográficos.

Años más tarde, en 2017, la Ley 30640 modificó ese artículo y encargó a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) establecer los criterios técnicos para la identificación, delimitación y zonificación de las cabeceras de cuenca, a fin de evaluar la implementación de medidas especiales para su protección y conservación según su vulnerabilidad. La falta de claridad de dicha norma ha sido objeto de discrepancias y generó la preocupación del sector minero: “En el mundo no hay una sola declaración u ordenanza que declare a priori una sola zona de cuenca intangible, y en el Perú hay que tener mucho cuidado con ese tema porque ni siquiera estamos seguros de qué cosa es una cabecera de cuenca”, afirmó Guido Bocchio, presidente del Comité de Agua de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), durante la clausura del ciclo de conferencias “Jueves Minero”, organizado por el Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP) en diciembre del 2017.

El 9 de julio de este año, a través del Decreto Supremo Nº 014-2021-MIDAGRI[2], se aprobó el Marco Metodológico que establece los criterios técnicos para la identificación, delimitación y zonificación de cabeceras de cuenca en el país. La norma debería permitir a la ANA fortalecer la gestión integrada de los recursos hídricos en los ámbitos de las 159 unidades hidrográficas que cuenta el Perú. Este decreto define lo que es una cabecera de cuenca pero, lamentablemente, esta definición no ha sido suficientemente clara, porque se presta muchas interpretaciones, tal como señaló el abogado Julián Li Díaz, durante el primer seminario internacional visón integral de las cabeceras de cuencas, desarrollado en noviembre de 2021.

El método empleado en el Marco Metodológico es el de Strahler, que permite ordenar de manera secuencial los cursos de agua de una red hídrica, desde aguas arriba hacia aguas abajo. Con este método se define como cabeceras de cuencas a todas aquellas zonas localizadas en las nacientes de los cursos de agua y perimétricas de la unidad hidrográfica de orden 1, es decir cauces que no tienen tributarios que les den origen. Si seguimos la norma tal cual, e identificamos y delimitamos los cursos de agua de orden 1, veremos que estos cursos no solo están en las partes altas, sino en todo el perímetro de la cuenca, sin importar si aportan agua o no, porque puede tratarse de cuencas secas, como muchas de los que hay en Costa. Lo que genera esto es mayor confusión, porque se pueden suscitar diferentes interpretaciones de la misma norma.

El Marco Metodológico no dice nada sobre cómo será la aplicación de esta herramienta cuando se trate de cuencas trasfronterizas. Tampoco hay una precisión sobre quién o quiénes pueden pedir la identificación, delimitación y zonificación de cabeceras de cuencas, y para qué. ¿Ese rol le corresponde exclusivamente a la ANA, de oficio, o es extensivo a los titulares de proyectos mineros o proyectos productivos; a las diferentes instituciones del gobierno nacional, los ciudadanos comunes, las comunidades campesinas y nativas, los gobiernos regionales y locales, las universidades, u otros?

En realidad, el Marco Metodológico no establece ninguna precisión o restricción sobre quién puede pedir su aplicación. Lo que sí señala la norma es que su implementación recae en la ANA. Hoy por hoy, cualquiera de los actores antes mencionados puede pedir la delimitación de una cabecera de cuenca, y recae en la ANA la responsabilidad de establecer en qué casos y bajo qué circunstancias atiende estos pedidos. Tampoco queda claro cómo se usaría esta herramienta y, en principio, la ANA no podría negarse a ningún pedido de aplicar este Marco Metodológico. Así sucedió en Ayacucho, durante el anuncio de cierre de 4 minas hecho por la Presidenta del Consejo de Ministros, donde también se anunció que Coracora será la primera experiencia de delimitación de cabecera de cuenca, aplicando el mencionado Marco Metodológico. 

Además, el Decreto Supremo Nº 014-2021- MIDAGRI señala que la ANA, con la participación de los sectores competentes, en un plazo no mayor de noventa (90) días hábiles, debe establecer los criterios o técnicas para el análisis de la Vulnerabilidad Ambiental del componente hídrico en las cabeceras de cuenca, lo cual requerirá la emisión de un nuevo decreto supremo.

Es preciso destacar la enorme importancia que tendrá ese decreto supremo, aun por emitirse, ya que luego de la identificación, delimitación y zonificación de una cabecera de cuenca, lo siguiente es determinar qué tan vulnerable es y qué medidas de protección serán aplicables, siendo la intangibilidad una de las medidas posibles, pero no la única. Cabe mencionar que la Ley 30640 señaló que la ANA debía elaborar el Marco Metodológico para la identificación, delimitación y zonificación de las cabeceras de cuenca dentro del plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma. Es de suponer que, si la emisión de aquella norma tomó más de tres años, el nuevo decreto supremo que defina lo que se entiende por vulnerabilidad podría superar los 90 días fijados en la norma, que por cierto ya vencieron.

Independientemente del criterio que se utilice para identificar las cabeceras de cuenca, se hace necesario tener una mirada integral del territorio de la cuenca, que vaya más allá de actuar únicamente sobre el recurso agua o mirar solo una parte de la cuenca (la cabecera). La gestión integral supone mirar a la cuenca como un sistema complejo, definido y delimitado naturalmente, superando muchas veces los límites político-administrativos, integrando lo territorial, económico, ambiental, social y cultural como un todo, entendiendo que las acciones que realiza el hombre en la parte alta afectan de manera determinante la parte baja; todo esto con la finalidad de usar de manera sostenible los recursos naturales con el fin de asegurar la sostenibilidad ambiental. Para ello, debemos superar la mirada fragmentada y la escasa articulación entre lo local, regional y nacional. Hoy en día no tenemos una institución del Estado que vea el tema cuenca en su integridad; si bien tenemos a la ANA como responsable de la gestión del agua, esta no es responsable de la gestión integral del territorio de una cuenca.


[1] Así lo señala la publicación “El potencial económico de los recursos minerales y la protección ambiental en la alta cordillera del Perú” elaborada por el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (Ingemmet), enero 2018. https://repositorio.ingemmet.gob.pe/bitstream/20.500.12544/2311/1/Bernuy-El_potencial_economico_recursos_minerales.pdf

[2] https://elperuano.pe/NormasElperuano/2021/07/09/1970991-1/1970991-1.htm

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