Actualidad Opinión

La protección del derecho a la tierra en Cusco

Por Renato Levaggi Tapia*

A mediados del mes de diciembre de 2019 se llevó a cabo, en el Ministerio de Cultura, la ceremonia de premiación del  VI Concurso de Buenas Prácticas Interculturales en la Gestión Pública, realizado por esta entidad desde el año 2014. Entre los ganadores de esta edición[i], llamó la atención la presencia de la Corte Superior de Justicia de Cusco, que participó con una práctica denominada “Mesa de Coordinación de Justicia Intercultural”. 

Si bien, para muchas personas, la presencia de un órgano del Poder Judicial -sin duda de las instituciones más rígidas del Estado- puede resultar sorprendente, lo cierto es que en los últimos años se han ido generando algunos cambios en relación al tratamiento de la diversidad cultural en el ámbito de la justicia, en su mayoría impulsados por la Oficina Nacional de Justicia de Paz y Justicia Indígena – Onajup. 

En dicho contexto de cambios, destaca el distrito judicial del Cusco, que ha sido escenario de importantes avances relacionados con el acceso a la justicia de la población rural, en general y con el tema de los derechos a la tierra, en particular. En este artículo se destacan estos avances –entre ellos la implementación de la Mesa-, las dificultades persistentes y la importancia del rol de los jueces para el derecho a la tierra de las comuneras y comuneros campesinos cusqueños, en un contexto regional de alta conflictividad. Así, las juezas y jueces cusqueños se han comenzado a poner a la vanguardia del reconocimiento del pluralismo jurídico en el país, a pesar de que el Poder Legislativo no ha desarrollado una ley de coordinación entre sistemas de justicia, como sanciona la Constitución Política desde hace 27 años.

Las comunidades campesinas del Cusco

Foto: Sierra Exportadora

Cusco es la segunda región con más comunidades campesinas en el país (930), ubicándose sólo detrás de Puno (1304). Del total, 810 se encuentran reconocidas y tituladas, mientras que aún existen 120 por titular. La extensión titulada en la región asciende a 2,632,750 hectáreas[ii]. Aunque el porcentaje de titulación es alto, un estudio[iii]realizado por la Confederación Nacional Agraria –CNA- y la Confederación Campesina del Perú –CCP- sobre la seguridad jurídica de las comunidades en el Cusco, que contó con información de nueve de sus trece provincias, consigna algunos datos resaltantes sobre las dificultades que aún enfrentan.

En el segmento a su cargo en el diagnóstico, la CNA indica que el 87.5% de comunidades encuestadas presenta “algún conflicto por colindancia, desmembramiento o superposición de derechos”[iv]. La CCP, por su parte, señala que esta cifra asciende al 69%[v]. Resalta, principalmente, que ambas coincidan en concluir que, para resolver sus conflictos, la mayoría de las comunidades recurre a procesos judiciales que los “solucionan”, sobre todo, desde una mirada desde el derecho civil clásico, en la que prevalece la propiedad individual por sobre la colectiva[vi].

Esta situación se complejiza si consideramos los datos presentados por la Defensoría del Pueblo en su último reporte de conflictos sociales[vii]. Según dicho documento, Cusco ocupa el segundo lugar en cantidad de conflictos (19), solo después de Áncash (20). Destaca que, dentro de esta cifra, la gran mayoría involucre a una comunidad campesina enfrentada a una empresa extractiva o a otra comunidad.  La conflictividad, relacionada sobre todo a la problemática socioambiental, ha llevado al Ejecutivo a la declaración y sucesiva prórroga de estados de emergencia en algunas zonas de la región.

El rol de los jueces

En el complejo escenario descrito surge la figura clave del juez en dos niveles esenciales: primero, como ente decisor en aquellos procesos judiciales que involucren a los comuneros, las comunidades y sus tierras; y segundo, como funcionario encargado de reconocer las decisiones de la jurisdicción especial[viii] (de las comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas), en particular en aquellas controversias relacionadas con el uso, disfrute o disposición de sus tierras.

Pero, los jueces no sólo actúan en el marco de procesos judiciales[ix], también cuentan con otros espacios cuya importancia parece haber sido, hasta ahora, subestimada. Se trata de los plenos jurisdiccionales[x]. Entre ellos, destaca el “II Pleno Jurisdiccional sobre Justicia Intercultural” [xi], llevado a cabo en la ciudad del Cusco a finales del año 2017. El acuerdo plenario resultante de este encuentro de jueces, tuvo como uno de sus ejes temáticos al “Tratamiento de casos relacionados al régimen de tenencia de tierras de las comunidades campesinas”. En esta reunión, casi 40 jueces de diversos distritos judiciales del país con presencia de comunidades campesinas, respondieron ante la pregunta: ¿Qué marco o marcos jurídicos deben ser utilizados por la justicia ordinaria al momento de resolver casos relacionados al régimen de tenencia de tierras de las comunidades campesinas? Lo siguiente:

EJE TEMÁTICO 1: Tratamiento de casos relacionados al régimen de tenencia de tierras de las comunidades campesinas

En la solución de controversias por la tenencia de tierras en el interior de las comunidades campesinas, se debe considerar, de manera fundamental, el derecho propio, los estatutos y reglamentos de las comunidades campesinas, así como los Protocolos para una Justicia Intercultural del Poder Judicial. Asimismo, la normatividad del Estado, la Constitución Política del Perú, las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo. (Subrayado propio)

La respuesta de estos funcionarios de una de las instituciones más jerárquicas y rígidas por excelencia es, por decir lo menos, de avanzada. Ciertamente, la organización realizó los esfuerzos necesarios para que al pleno acudieran aquellos jueces más progresistas o sensibles a la temática abordada, pero ello no le resta importancia al hecho de que en un evento del calendario oficial de la judicatura nacional, se haya expresado abiertamente una opción por superar la mirada civilista hegemónica de la propiedad. Como puede apreciarse, es una figura trascendental la del juez, como funcionario de naturaleza imparcial e independiente de su corporación, capaz de interpretar las normas y aplicar los estándares adecuados de derechos humanos a los ciudadanos a pesar de alguna ausencia o vacío legal.

Si a lo acordado en dicha reunión en Cusco, añadimos que en esta región se creó la primera “Mesa de coordinación de Justicia Intercultural” de nivel regional, con mesas descentralizadas en las provincias de Chumbivilcas (71 comunidades), Quispicanchi (92 comunidades) y Canchis (93 comunidades), en las que se reúnen las autoridades del sistema de justicia, en particular, y del Estado en general, con las autoridades de las comunidades campesinas y rondas, puede sostenerse que el contexto regional, en cuanto al respeto de los derechos de la población rural, ha comenzado a mejorar.

Finalmente, es necesario llamar la atención sobre el último suceso relacionado con el derecho a la tierra de las comunidades campesinas ocurrido en la región: el denominado “Pleno Intercultural” llevado a cabo en noviembre de 2018 en la ciudad del Cusco. En este evento inédito, organizado por el Poder Judicial a través de la Corte Superior de Justicia y la Onajup, participaron, por un lado, jueces ordinarios de distintos niveles, especialidades y localidades, y por el otro, integrantes de comunidades y rondas campesinas representantes de la mayoría de provincias de la región. El objetivo del encuentro fue lograr acuerdos –vinculantes para ambas partes- relativos a la gestión de los principales problemas que enfrentan las comunidades y rondas campesinas cusqueñas en el ámbito de la justicia. Como era previsible, uno de los ejes temáticos abordados en el Pleno Intercultural –y sobre el que se arribó a un acuerdo- estuvo relacionado con el derecho a la tierra.

En dicho evento, comuneros, ronderos y jueces cusqueños firmaron, entre otros, el siguiente acuerdo:

Reconocimiento de la autonomía comunal en conflictos sobre tierras

Las autoridades de la justicia ordinaria reconocen que las comunidades son autónomas en el uso y disposición de sus tierras. Por ello, las demandas o denuncias sobre conflictos de tierras producidos entre comuneros al interior de la comunidad, que sea presentadas ante la justicia ordinaria, deberán ser trasladas a la autoridad comunal competente para que informe si ya fueron resueltos o están siendo resueltos por la asamblea comunal. Las decisiones de la justicia especial son respetadas siempre que no violen derechos fundamentales.

Lo anterior, que hace algunos años hubiera parecido un ejercicio impracticable, hoy se vuelve factible en la medida de que instituciones como el Poder Judicial han comenzado a crear una estructura -normativa e institucional- para el diálogo -intercultural- y el cambio. Es preciso puntualizar, sin embargo, que los dos acuerdos descritos están circunscritos a conflictos intracomunales y que, aunque esto ya es un avance, tanto el reconocimiento de la autonomía comunal y sus decisiones, como la consideración fundamental del derecho propio por parte de los jueces en sus procesos debería extenderse a todos los conflictos que involucren a las comunidades, en especial, en el hoy conflictivo escenario cusqueño. Con sus matices, la posición cusqueña se percibe como orgánica, como una política institucional de protección del derecho a la tierra que deja un poco sin piso a argumentaciones superadas que pretenden desconocer lo avanzado. 


Notas

* Investigador del Programa de Acceso a Recursos Naturales del CEPES.

[i] https://bit.ly/2RIMilV

[ii] Los datos son del Sistema de Información sobre Comunidades Campesinas del Perú -SICCAM-. 2018.

[iii] SEGURIDAD JURÍDICA TERRITORIAL DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS DE CUSCO: Un diagnóstico participativo desde los pueblos indígenas organizados. Elaborado por la Confederación Nacional Agraria (CNA) y la Confederación Campesina del Perú (CCP), con el auspicio de la ©Cooperación Alemana, implementada por la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH. 2016

[iv] Ibídem, pág. 15.

[v] Ibídem, pág. 23.

[vi] Ibídem.

[vii] Reporte Mensual de Conflictos Sociales Nº 192 febrero 2020. Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Defensoría del Pueblo. Marzo 2020. https://bit.ly/396HwW9

[viii] Constitución Política, artículo 149.-  Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial.

[ix] Por cierto, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial ha aprobado protocolos específicos para la actuación de sus jueces en casos que involucren a las comunidades y rondas. Se trata del “Protocolo de Actuación en Procesos Judiciales que Involucren a Comuneros y Ronderos” y el “Protocolo de Coordinación entre Sistemas de Justicia”.

[x] Un pleno jurisdiccional es un encuentro de jueces en el que se debaten criterios jurisprudenciales buscando su unificación y posterior cumplimiento en los procesos judiciales.  El producto final de este tipo de encuentros se denomina acuerdo plenario. Este documento tiene el alcance establecido por la propia naturaleza del pleno (nacional, macro regional o distrital). 

[xi] En el pleno de Cusco participaron, en calidad de representantes, casi 40 jueces de los distritos judiciales de Arequipa, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Junín, Lambayeque, Lima Este, Piura y Puno. Los acuerdos alcanzados se aplican a todo su distrito judicial.

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