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Congreso reactiva Ley de Toledo que vulnera derechos a la tierra y territorio de las comunidades

Por Pedro Castillo Castañeda*

A pesar de la prohibición de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de promover medidas legislativas que afecten derechos de las comunidades, por la imposibilidad de practicar procesos de consulta previa, libre e informada, el Congreso de la República aprobó el 14 de setiembre una iniciativa relativa a la titulación de terrenos ocupados por posesiones informales dictando medidas para su formalización.

Se trata de una norma que amplía plazos para formalizar posesiones informarles instaladas sobre predios de propiedad estatal y sobre territorios de comunidades campesinas ubicadas en la costa. Lamentablemente, en la medida que a las comunidades campesinas de la costa no se las ha considerado como integrantes de pueblos indígenas (hay 51 pueblos indígenas amazónicos y 4 pueblos indígenas andinos, según el Ministerio de Cultura), suponemos que los legisladores entienden que no están vulnerando ningún derecho colectivo de las comunidades del país. 

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Foto: Agencia Andina

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No obstante, el legislador pasa por alto primero, que, en este país el proceso de titulación de tierras de las comunidades no concluye aún, y como consecuencia de ello podría confundirse territorio comunal con terrenos del Estado. Luego, a pesar que la norma aprobada solo modifica plazos para formalizar derechos de propiedad de informales, el legislador no toma en cuenta que la norma original que da inicio a este proceso es la Ley 28687, Ley de desarrollo y complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos, del 17 de marzo de 2006, aprobada durante el mandato de Alejando Toledo.

La Ley 28687 formó parte de un conjunto de dispositivos legales que se publicaron entre los años 2004 y 2006 luego que el entonces presidente del Consejo de Ministros de aquellos años, Carlos Ferrero, señalara que “así como los aborígenes reclaman sus tierras, también la sociedad tiene derecho a reclamar la devolución al Estado de inmensas extensiones de tierras eriazas o abandonadas… dos veces los peruanos hemos regalado la tierra que es de todos. Primero, con una reforma agraria y después dándole casi un tercio del total de la tierra del Perú a comunidades que no corresponden con la realidad a la que pertenecen. Un informe de la Superintendencia de Bienes Nacionales señala que casi un tercio del Perú ya no nos pertenece, no obstante, que el total de comunidades son sólo 5 mil, tienen un tercio del Perú. Señores, eso no puede continuar”.[1]

Ese discurso era a todas luces agresivo, al llamar peyorativamente a las comunidades como aborígenes, y exigiendo que se le devuelvan al Perú las tierras perdidas, pues se les habrían entregado a las comunidades, siendo que ellas son propietarias de casi un tercio del país. Luego se publicó una serie de normas legales que ponían en cuestión la propiedad de las comunidades, desconociendo sus derechos, asumiendo que, al no tener títulos de propiedad sobre sus tierras, estás eran del Estado, razón por la cual se las podían entregar a cualquiera. En dicho contexto se aprobó la Ley 28687.

Con la modificación de la norma de Toledo, el Congreso afecta directamente derechos colectivos de las comunidades del país, pues no ha tomado en cuenta dos situaciones flagrantes. Primero, que la norma del año 2006, en su Quinta Disposición Complementaria y Final, señala expresamente que también se aplica a los terrenos ocupados por posesionarios informales, que se encuentren en áreas de expansión urbana de cualquier comunidad campesina del país. Con ello las 4,907 comunidades que forman parte de los 4 pueblos indígenas identificados por el Ministerio de Cultura serán afectadas directamente en sus derechos colectivos, violando así el derecho a la consulta previa libre e informada, prevista en una ley especial del año 2011 y en el Convenio 169 de la OIT. Segundo, la norma acepta que una supuesta prescripción adquisitiva (posesión informal) sirva para afectar las tierras de las comunidades protegidas constitucionalmente por la garantía de la imprescriptibilidad (artículo 89 de la Constitución), por lo que podría ser declarada inconstitucional.

Una norma de esta naturaleza, ni siquiera es merecedora de un proceso de consulta previa, pues abiertamente vulnera el derecho colectivo a la tierra y el territorio. Todo lo contrario, exigir que se realice este proceso sería contraproducente, pues se estaría dotando de un manto de legalidad del cual carece, pues desde su propia concepción atenta contra derechos humanos de las comunidades.

Por lo mismo, somos de la idea de que es el momento de empezar a exigir el cumplimento e implementación del importante derecho a la participación previsto en el artículo 2 inciso 17 de la Constitución, en los artículos 6.1 literal b) y 7.1 del Convenio 169 de la OIT, y en los artículos 5,18 y 23 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Este derecho otorga la capacidad de participar plenamente en la vida política, económica, social y cultural del Estado, y a participar en los procesos de elaboración y adopción de normas, formulación de planes y programas de desarrollo susceptibles de afectarles directamente. En ese sentido, es responsabilidad del Estado y sus autoridades establecer mecanismos de coordinación y trabajo conjunto para fortalecer dicha participación.[2]

Asegurar la presencia de las organizaciones indígenas en los espacios de elaboración de normas que las afectan directamente (desde el Ejecutivo o Legislativo) es un real ejercicio de sus derechos. Además, sería una muestra de lo democrático que debe ser un Estado al momento de implementar sus decisiones; una práctica que garantizaría que normas como las recientemente aprobadas por el Congreso fueran observadas desde un inicio. Esperemos que el Presidente Vizcarra observe la norma enviada por el Congreso para que sea materia de un nuevo estudio.


* Responsable del Programa de Acceso a Recursos Naturales del Cepes.

[1] Castillo, Pedro. “Las comunidades campesinas en el siglo XXI: balance Jurídico”. En: ¿Qué sabemos de las comunidades campesinas? Cepes y Grupo Allpa. Lima: 2007. Pág 75.

[2] Ministerio de Cultura. Derechos de los pueblos indígenas en el Perú. El rol garante del Estado en la protección y promoción de los derechos humanos. Lima: 2014. Pág 38

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