Por Fernando Eguren*
Por segunda vez el Congreso de la República realiza un Pleno Agrario. Tuvo lugar el 16 de octubre, fecha simbólica pues ese día se celebró el Día Mundial de la Alimentación.
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El Pleno Agrario
Recordemos los antecedentes. En junio del año 2019 el anterior Congreso realizó el primer Pleno Agrario. No se tiene noticias de que antes haya habido una jornada congresal íntegramente dedicada a la cuestión agraria. En esa oportunidad fue aprobada una decena de proyectos de ley relativas al sector, pero quedaron algunos temas pendientes. Uno de ellos fue la reestructuración del Ministerio de Agricultura y Riego.
Ese primer Pleno tuvo lugar algunas semanas después de la realización de un exitoso Paro Nacional Agrario, el 13 de mayo. El Paro fue convocado por la Convención Nacional del Agro Peruano (Conveagro) y la Junta Nacional de los Sectores Hidráulicos de Riego del Perú (JNURP). Después de muchos años de relativa pasividad, con el Paro amplios sectores de la pequeña y mediana agricultura elevaron su voz para ser escuchados. Como resultado, el gobierno nombró una Mesa de Diálogo que, entre los meses de mayo y agosto de ese año, llegó a numerosos compromisos, entre ellos varios en apoyo a la agricultura familiar, que implicaron incrementos presupuestales.
El reciente Pleno aprobó también varios proyectos de ley. Entre los más importantes, el de la organización y funciones del Ministerio de Desarrollo Agrario, nombre que reemplazaría al actual Ministerio de Agricultura y Riego; la postergación por 15 años más de la moratoria al ingreso y producción de organismos vivos modificados (semillas transgénicas); y la obligatoriedad de compras estatales de alimentos producidos por la agricultura familiar.
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De Ministerio de Agricultura y Riego a Ministerio de Desarrollo Agrario
En conversaciones previas con Conveagro, el Ejecutivo ya había acordado hacía varios meses una reestructuración del Minagri, que incluía el cambio de nombre, a Ministerio de Desarrollo Agrario. La reestructuración incluía la creación de dos nuevos viceministerios: de Agricultura Familiar, y de Servicios Agrarios,[1] en reemplazo de los existentes viceministerios de Política y de Infraestructura y Riego.
El Pleno Agrario del 16 de octubre aprobó, por unanimidad, el proyecto, pero con algunas modificaciones. Entre ellas, el cambio de la denominación de los dos nuevos viceministerios: de Políticas y Supervisión del Desarrollo Agrario, y de Desarrollo de Agricultura Familiar e Infraestructura Agraria y Riego.
Una de las principales razones por las que las organizaciones gremiales han presionado, desde ya hace algunos años, por la restructuración del Ministerio, ha sido porque consideraban, acertadamente, que el apoyo prestado a la agricultura familiar era insuficiente, ineficaz y con escaso financiamiento, e ineficaz. La información del Censo Nacional Agropecuario del año 2012 era contundente: solo alrededor del 10 % de las unidades agropecuarias accedían al crédito y a la asistencia técnica. En los casi ocho años siguientes, casi nada se hizo al respecto.
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¿Cuán prioritaria es la agricultura familiar?
Podría pensarse, sin embargo, que la aprobación en el año 2015 de la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar 2015-2021 y meses después, en octubre, de la Ley 30355 de Promoción y Desarrollo de la Agricultura Familiar y, luego, de su reglamento, significaría un gran cambio. Este esfuerzo por dotar de un marco normativo el apoyo a la agricultura familiar fue relativamente rápido, para el ritmo a los que nos tiene acostumbrados el aparato estatal. Pero con el cambio de gobierno, de Ollanta Humala a Pedro Pablo Kuczynski, hubo un decaimiento del entusiasmo por la agricultura familiar. Recién, más de tres años después, en noviembre del 2019, ya con Martín Vizcarra de presidente, se aprobó el Plan Nacional de Agricultura Familiar (PLANAF), con el fin de viabilizar la implementación de la Estrategia y de la Ley. Pero, de los seis años considerados por la Estrategia, solo quedaba ya año y medio para su ejecución (2020 y parte del 2021).
A esto hay que agregar dos importantes limitaciones que relativizan la prioridad real que dichas normas parecían expresar hacia la agricultura familiar. La primera es que la misma Ley 30355 especificó, en su artículo 10, que su aplicación “no [demandaría] recursos adicionales al tesoro público”, es decir, que los exiguos presupuestos no cambiarían. La segunda limitación es que el PLANAF en realidad no tiene objetivos propios, pues consiste básicamente en un inventario de acciones (con sus respectivos presupuestos), que los diversos ministerios ya estaban realizando en relación con la agricultura familiar, en consonancia con los objetivos propios de cada sector, sin coordinación intersectorial alguna.
Ambos hechos terminaron desdibujando y disminuyendo la pretensión original de la Estrategia Nacional y de la ley 30355. Cabe, entonces, preguntarnos si el reciente cambio de denominación del Minagri acordado por el Pleno Agrario, en el supuesto que sea refrendado por el Ejecutivo, expresa una afirmación real del compromiso del nuevo Ministerio con el desarrollo agrario y la agricultura familiar. O, por el contrario, si es una concesión destinada a apaciguar la insatisfacción de los gremios agrarios con el demostrado y persistente escaso interés del Ejecutivo por los productores familiares. Adelantemos desde ya la observación de que, salvo cambios menores, la estructura y la redacción del texto aprobado es muy similar al de la vigente ley de organización y funciones del actual Minagri.
En el texto aprobado no se discierne ninguna medida especial que permita afirmar que es un paso adelante en favor de la agricultura familiar y del desarrollo rural. Que ello ocurra dependerá enteramente de la voluntad política del Ejecutivo y de su capacidad de movilizar a los diferentes niveles de gobierno. Pero precisamente parece que la actual dirección del Minagri carece de esa decisión política. Antes bien, como podrá apreciarse a continuación, esta voluntad se orientaría a fortalecer aún más a la agroindustria, sobre todo a la de mayores dimensiones.
En efecto, han surgido muy recientemente otras iniciativas del actual Minagri que ahondan la sospecha que la reestructuración propuesta del Ministerio podría terminar siendo un cambio cosmético destinado a calmar las aguas, y que las prioridades reales del Ejecutivo están en otro lado, en el apoyo a la gran agroindustria.
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La extensión de “la ley Chlimper”
Una de estas iniciativas es la planteada por el Minagri[2] para su aprobación por el Consejo de Ministros, que propone ampliar los incentivos otorgados a la agroindustria exportadora por la Ley 27360, llamada también “ley Chlimper” (aprobada durante la gestión de José Chlimper, último ministro de Agricultura del gobierno de Fujimori) a otras ramas agroindustriales, sin el requerimiento de que tengan que utilizar insumos producidos en el país. Como se recordará, esta ley otorga una serie de beneficios a la agroindustria exportadora, que implica importantes subsidios del Estado. Estos beneficios se ampliarían a industrias que no utilizan como insumos la producción agropecuaria local. Tal es el caso de la industria molinera, que importa casi el total del trigo que procesa, o la industria de derivados lácteos, que está dominada por un monopolio, y que también importa parte de sus insumos.
Esta iniciativa, de concretarse, beneficiaría, así, a dos de los más importantes grupos económicos del país. Alicorp, del grupo Romero, corporación que controla el complejo molinero del trigo; y el grupo Gloria, que ejerce un control casi monopsónico sobre la compra de la leche fresca que se destina a la industria láctea y que, al mismo tiempo, es el principal importador de derivados lácteos. La propuesta del Minagri beneficiaría también a otras agroindustrias afines, e incentivaría la expansión de la industria alimentaria que depende de la importación de insumos agrícolas. En efecto, al acogerse a la ley Chlimper pagarían la mitad del impuesto a la renta (15 % en lugar de 30 %) y reducirían sus costos laborales. Todo esto, obviamente, significaría una competencia desleal con la producción nacional que no goza de esos beneficios.
En las circunstancias que vive el país, es muy importante cuidar los ingresos fiscales, pues el Estado ha gastado ingentes cantidades de dinero en bonos y otros mecanismos compensatorios para aliviar la angustiosa situación de millones de pobladores y salvar de la quiebra a miles de empresas. El hecho de que se esté promoviendo una propuesta que limite la contribución de las más grandes empresas a las arcas fiscales, reduciéndoles los impuestos, en medio de la crisis que estamos viviendo, no solamente es una aberración económica sino es un acto reñido con la ética y un abandono de la responsabilidad del Estado hacia el bien común.
Si el Ejecutivo la aprueba, confirmaría que continúa con el orden de prioridades compartido por todos los gobiernos anteriores: que el único sector de productores que merece ser realmente apoyado por el Estado es el de las empresas y corporaciones agroindustriales.
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¿Qué queda de la propuesta de nuevo Ministerio?
Los ministerios suelen definir cuál es su misión, su razón de existir. La misión del Minagri es “Conducir la política nacional agraria, aplicable en todos los niveles de gobierno, generando bienes y servicios de excelencia a los sectores productivos agrarios, con énfasis en la familia campesina y el pequeño productor, promoviendo, en un ambiente sostenible, el crecimiento y desarrollo competitivo con equidad social e identidad cultural”.[3] Otros países –Colombia, Ecuador, Chile, por ejemplo- definen su misión en términos similares.[4] En todos los casos no hay mención explícita a los agronegocios ni a las agroindustrias: todos se autodefinen como instituciones que existen para el mejoramiento de la producción agraria y de las condiciones de vida de los pequeños agricultores. Sin embargo, en estos países y en muchos otros de la región, las prioridades son otras: los apoyos estatales tienden, en realidad, a concentrarse en y a favorecer a dichas empresas y corporaciones a través de marcos normativos que las promueven y por canales que no necesariamente pasan por los ministerios de Agricultura. Estos, claro está, también lo hacen, como lo muestra la iniciativa reciente que hemos comentado en párrafos anteriores. En lo que va del siglo el peso económico y la influencia política de dichas empresas no dejan de crecer. La FAO misma reconoce que en América Latina los niveles de concentración y extranjerización de la propiedad de la tierra y de otros recursos se han incrementado notablemente en las últimas décadas.[5] Todo ello contrasta con el menguado apoyo real que recibe la agricultura familiar.
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Desarrollo agrario o desarrollo rural
El proyecto de ley aprobado por el Congreso define su ámbito al desarrollo agrario, es decir, a la dimensión económico-productiva de la actividad agraria; no incluye dentro de sus funciones la promoción del desarrollo rural. A diferencia del primero, el desarrollo rural involucra centralmente a los productores, y no solo a los productos, y, asume el hecho de que las actividades económicas que realizan los agricultores familiares no son solamente agrarias, como demuestran claramente los censos, las encuestas de hogares y los estudios realizados por científicos sociales. Un ministerio que pretende apoyar a la agricultura familiar no debería limitarse al ámbito de la producción agraria primaria.
Pasados gobiernos han intentado asumir una visión más integral del tema. Así, en el año 2004 el gobierno, presidido entonces por Alejandro Toledo, aprobó una Estrategia Nacional de Desarrollo Rural con el objetivo de “impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad, y democratización de las decisiones locales.” Lamentablemente no hubo la necesaria decisión política para implementarla. Ahora bien, podría afirmarse que el desarrollo rural no es el objetivo de un Ministerio de Agricultura, que una propuesta multisectorial, que a este solo le compete velar por la parte productiva. No se entiende bien, entonces, cómo puede ser una prioridad la agricultura familiar si se hace abstracción de los agricultores mismos, ni cómo podría el nuevo Ministerio liderar una estrategia de apoyo a la agricultura familiar.
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¿Quién se ocupa de la cuestión alimentaria?
Llama también la atención la ausencia casi total de referencias a la cuestión alimentaria en el texto aprobado por el Pleno Agrario. Apenas si se menciona, como una humilde función entre 15 otras, la de “promover la planificación agraria y de riego con atención prioritaria a la agricultura familiar y la seguridad alimentaria” y “promover el desarrollo de la acuicultura como parte de la agricultura familiar para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional”. Pero corresponde al ministerio de Agricultura, como ocurre en otros países, un papel rector en esta materia de tanta importancia, particularmente en el contexto de la pandemia, cuando los principales instituciones intergubernamentales como la FAO, el Banco Mundial, el FIDA, el PMA están advirtiendo sobre el riesgo de una “pandemia” alimentaria.
La falta de rectoría en el diseño e implementación de una política integral de seguridad alimentaria ya estaba anunciada por la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (ENSAN) hace varios años. Según esta, faltaba un ente rector; no había una adecuada capacidad de gestión en los tres niveles de gobierno ni una necesaria articulación de la ENSAN con los programas presupuestales; las políticas multisectoriales eran limitadas. Además, dejaba constancia del bajo compromiso institucional de los entes estatales y de la ausencia de un sistema de seguimiento y monitoreo de la ENSAN.[6] En los años transcurridos, este diagnóstico no ha cambiado mucho. Más aún, el proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria que planteaba una arquitectura institucional para el cumplimiento de la Estrategia, fue encarpetado por el Congreso en el año 2016. Los posteriores Congresos no han mostrado ningún interés en recuperarlo.
Al silenciarse el tema alimentario en la propuesta de ley aprobada por el último Pleno Agrario, precisamente el día que se celebra el Día Mundial de la Alimentación, se ha perdido una oportunidad de otorgarle una función esencial al nuevo Ministerio que, por lo demás, está íntimamente vinculada al desarrollo agrario y a la agricultura familiar.
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* Presidente del CEPES y director de La Revista Agraria.
[1] https://gestion.pe/economia/conveagro-pleno-agrario-buen-primer-paso-queda-270567-noticia/
[2] Proyecto de Decreto Supremo que determina las actividades agroindustriales comprendidas en la ley 27360, ley que aprueba las normas de promoción del sector agrario, dado a conocer este mes de octubre.
[3] Ministerio de Agricultura y Riego de Perú. https://bit.ly/2GqfVH4
[4] Ministerio de Agricultura de Colombia. https://bit.ly/3jUCm4U; Ministerio de Agricultura de Chile. https://bit.ly/3enEbGt; Ministerio de Agricultura y Ganadería de Ecuador. https://bit.ly/388hi8N
[5] Gómez, Sergio (2012). The land market in Latin America and the Caribbean. Concentration and foreignization. Pág. 2. https://bit.ly/2TTo1LA
[6] Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2013-2021. Págs. 59-62. https://bit.ly/38ep2WV